随着市场经济的发展和政治文明的进步，法治在社会生活中也逐渐占据着重要的地位。勿庸置疑，作为一种重要的社会监督手段，新闻舆论监督在我国政治与法治建设中都起到了非常重要的作用。新闻舆论监督以其特殊的社会功能，在推动立法、监督执法、促进司法改革（甚至司法公正）、增强公民的法律意识等等方面，对我国的法治建设都作出了突出的贡献。同时，近年来有关新闻舆论监督的法律事件也日益增加，“新闻官司”（新闻侵权诉讼）时常出现，“媒介审判”①对司法审判也产生一些负面的影响，等等。这一系列的问题不能不引起我们的深刻反思，新闻自由应当遵循什么样的活动规范？新闻舆论监督应当在一个什么样的框架内进行？在我国还没有专门的新闻立法的条件下，我们就有必要对新闻舆论监督的法律依据进行一番论证和探讨。

　　我国新闻舆论立法的现状

　　目前，我国还没有一部专门的新闻法。但是，随着法制建设的发展，我国也已初步建立了一个以宪法为核心的关于新闻舆论监督的法律体系，这个法律体系由具有不同法律等级效力的规范性文件组成。关于新闻舆论监督的法律规范都散落在我国的宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单项条例、规章等等规范性文件之中。通过国家新闻出版署报纸期刊出版管理司编的《报纸工作手册》，我们可以了解到，在从1987年到2000年的十几年内，全国人大、国务院、新闻出版署以及其他有关部门发布的涉及新闻工作和报纸出版及报社管理等相关的主要法律、法规、规章以及规范性文件至少达到一百多个。②在一定的历史条件下，这个法律体系在确保新闻活动的积极社会效果和保障公民的表达权、知晓权等方面都发挥了不小的作用。
　　我国宪法中不乏关于新闻舆论活动的规定。宪法作为国家根本大法，是有关新闻立法的基本依据，也是新闻舆论监督的基本活动准则。宪法通过规定公民的言论自由和监督权利，确立了公民的知晓权和表达自由权利，而新闻舆论权利则是公民的知晓权和表达自由的延伸。
　　我国民法、刑法等基本法律中也有关于新闻舆论活动适用的条款。民法中有一些关于保障公民在新闻传播活动中的权利的条款。其中《民法通则》中有关“知识产权”、“人身权”（包括肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权、著作权、专利权等）保护的内容，都使新闻舆论活动有了一定的具体规范。刑法主要规定了对新闻传播活动的约束和对妨害新闻传播活动犯罪的制裁。《刑法》规定的“危害国家安全罪”、“危害公共安全罪”、“侵犯知识产权罪”、“侵犯公民人身权利、民主权利罪”、“渎职罪”等约有二十多种罪名与新闻舆论活动有关。最高人民法院关于《民法通则》和《刑法》适用的司法解释，有些内容也是直接对新闻舆论活动进行具体规范。除此之外，还有一些专门调整某一方面社会关系的法律，如《保守国家秘密法》、《国家安全法》、《著作权法》、《广告法》、《未成年人保护法》等等，也涉及到一些与新闻舆论活动密切相关的内容。
　　有关新闻舆论活动的行政法规使得国家对新闻传播活动的管理有了具体的规范框架。其中包括关于各类传媒管理的行政法规和关于新闻传播的单项管理行政法规。前者比如：《出版管理条例》、《广播电视管理条例》、《互联网信息服务管理办法》等；后者比如：《关于严禁淫秽物品的规定》、《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》等。在这些行政法规中，禁止性条款和义务性条款往往多于授权性条款，它们是国家加强对媒体进行管理的重要规范性文件。
　　我国部分地区也有关于新闻传播活动的地方性法规，比如山西省的《山西省广播电视管理条例》、河北省的《河北省新闻工作管理条例》等等。深圳市在2005年还通过了《深圳市预防职务犯罪条例》，在全国首次以专条形式明确规定了新闻媒体的舆论监督权。
　　我国的地方政府规章和部门规章在规范新闻传播活动方面也发挥着重要的作用。这些规章主要是对行政法规关于新闻舆论管理的细化与补充。比如：《报纸管理规定》、《新闻出版保密规定》等等。“由于没有专门规范新闻传播活动的法律，以往长期以来也没有专门的行政法规，所以新闻立法建设是从部门规章开始的。”③因此，在专门的新闻法律缺失的情况下，这些行政规章起码在新闻舆论活动的管理方面起到了不可或缺的作用。
　　有必要提一下的是，中华全国新闻工作者协会制定的《中国新闻工作者职业道德准则》，作为一种行业行为规范，虽然仅属于社会团体职业道德规范的范畴，不具有法律的规范性，但是它对新闻工作者的新闻职业行为提出了要求，对新闻机构和人员履行职责的范围作出了约束性规定。

　　新闻立法的必要性与可行性

　　（一）新闻立法的必要性
　　虽然我国宪法已经明确了关于公民言论、出版自由的规定，新闻自由权利当然逻辑地包含在这项规定之中，这应当是新闻自由活动的最高依据。但是，我国宪法并没有对这种言论自由的界定、行使的方式、范围和限制作出具体规定，这种关于“言论自由”的宽泛规定不具有实质的司法操作性。在专门的新闻立法缺位的情况下，宪法规定的公民的新闻（言论）自由实际上受到了许多不应有的限制和侵害。同时，宪法还规定了人民监督、批评、建议的权利，新闻工作者的采访权、报道权和舆论监督权是公民知情权和表达权的体现。我国目前还没有一部法律、法规对上述几项权利作出明确规定。我国关于新闻舆论的法律体系中更多的是关于新闻行政管理的规定，其内容往往是禁止性条款和义务性条款，对新闻舆论活动的授权性规定却见之甚少。目前，关于新闻活动中的采访权和报道权还没有纳入法制轨道，虽然这些权利在现实中被新闻工作者实际享有，但还不能称其为法定权利。
　　新闻侵权、新闻索赔官司等等新闻事件的不断出现，也暴露了我国在新闻法制方面存在的问题。新闻工作者在实施新闻舆论监督时,有时由于各方面的原因而不自觉地侵犯了他人的隐私权、名誉权等。尤其是在隐性采访中,未征得当事人同意而实施暗访、偷拍等监督行为,本身在法律上的界限就非常模糊。由此导致的新闻官司时有发生，并且逐渐成为新闻实践中最棘手的问题。
　　“媒介审判”对我国司法判决也产生了一些负面影响。“媒介审判”虽然不能直接代替法院的司法审判，但它却能够制造和引导不理性的舆论氛围，有可能造成“对法院的审判权和犯罪嫌疑人的公民权利的双重侵犯”。④为了避免新闻报道所依据的“言论自由”原则与宪法规定的“司法独立审判”原则产生矛盾和冲突，有必要在两者间建立一个合理的平衡，制定适合新闻舆论监督自身特点的特殊的法律规范。
　　目前，我国现行新闻法律规范主要在新闻工作的行政管理方面规定得比较全面，相对于禁止性法规和义务性法规来说，对新闻活动的授权性法规还是比较欠缺。在专门的新闻立法缺失的情况下，我国还主要依靠行政法规和行政规章来规范新闻传播活动。⑤应当说，目前我国现行的新闻法律规范主要体现了国家对新闻舆论活动的控制与管理，关于新闻出版机构及其从业人员的权利、义务、职责的法律法规则很不完善。总起来看，存在禁止性规范与授权性规范失衡；权利限制与权利保障不对称；各方权利与义务不明确；等等问题。新闻立法的目的不仅仅限于保障新闻自由，它还有限制滥用新闻自由的功能，而且这一功能与其保障新闻自由的功能同样是不可或缺的。从我国的新闻工作实践来看，保护新闻自由和限制滥用新闻自由都是现实对法律所提出的必然要求。
　　（二）新闻立法的可行性
　　如前所述，至今我国仍没有一部完整的新闻法，新闻舆论活动的一些方面还处于无法可依的状态，已有的新闻法律制度还存在许多不健全之处。但是，我们也应看到，我国已经初步建立了一个以宪法为核心的，包含大量法律、法规和规章的关于新闻舆论监督的法律体系。我国现行新闻法律体系大体由三个部分组成：一是确立了行政管理部门和新闻机构和新闻工作人员之间的关系，实现了国家对新闻舆论活动的管理。二是很大程度地保障了公民新闻舆论活动的权利三是确保新闻舆论活动的积极社会作用。我国现行新闻法律体系禁止危害国家安全和利益的新闻活动；禁止妨害公共秩序的新闻活动；禁止危害公民、法人合法权益的新闻活动。这个体系已经几乎涵盖了新闻法律应有的内容框架，虽然它还存在很大的空缺，但它为我国的新闻立法提供了现实的基础。
　　新闻事业的发展和法治文明的进步为新闻立法提供了良好的社会环境。目前，我国新闻教育得到快速发展，这为我国新闻事业的发展创造了较为充分的人才支持。同时，我国积极进行法治建设，现在已经建立了初具规模的法律体系，自由、公正、民主等法律价值观念也日益深入人心，法学教育也取得长足发展。更重要的是，具有针对性的、新闻学和法学相结合的新闻法学或新闻法方面的专业也随着新的形势而产生发展起来，新闻专业的学生也开始开设新闻法律方面的课程。这不仅为新闻事业培养了综合型人才,为新闻立法提供了较好的智力支持，而且为新闻法律的传播提供了良好的渠道。
　　20年多来的新闻立法准备工作也为我国目前的新闻立法提供了经验和资料。20世纪80年代初期开始到20世纪末，我国社会各界对新闻立法已经作了较为充分的准备工作，新闻法草案也均告完成。⑥但80年代末北京发生“政治风波”后，我国新闻立法的起草工作因故停止。在之后的10多年时间里，社会各界一直继续着有关新闻立法的努力。由于当时我国出台专门新闻立法的条件还不十分成熟，国务院、国家新闻出版署、广播电影电视部等国家机关和部门为适应现实的需要，根据新闻事业的发展和新闻传播活动中出现的某些具体问题，颁布了一批有关的行政法规与规章。比如，《报纸管理暂行规定》、《出版管理条例》、《广播电视管理条例》等等。这为及时解决新闻工作中出现的问题提供了法律上的依据。在我国专门的新闻立法一时还难以出台的情况下，这些法律、法规在规范媒体工作发挥了重要作用，不仅使我国的新闻事业和媒体活动基本上能够有法可依，而且客观上为专门的新闻立法作了有益的准备。
　　还有，西方新闻立法的实践经验，以及国际新闻公约，也为我国的新闻立法提供了可以借鉴的素材。

　　新闻立法的难点和出路

　　完整的新闻法律体系应当起码包括以下几个部分：一是关于新闻舆论活动的基本法律，其内容包括新闻舆论活动的基本原则、新闻舆论活动的性质和法律地位（包括其与司法活动的关系等）、新闻机构及其从业人员的权利、义务和职责等等。二是关于新闻活动、新闻机构及其从业人员管理的法律，其内容主要是调整国家行政机关与新闻机构及其从业人员的关系，规范国家对新闻事业的管理等等。三是关于新闻民事关系的法律,其内容应当以我国民法的有关规定为基本依据，结合新闻活动规律的特殊性，主要涉及新闻知识产权保护、界定新闻采访权和新闻侵权及其赔偿、确定新闻产权等等。
　　但是，我国新闻立法还涉及许多深层次的难点问题，还有若干问题尚难形成共识。这些有争议的主要问题包括：
　　一是在我国现阶段，新闻自由的界定和限度问题。按照宪法有关规定，作为公民言论自由延伸的新闻自由和权利有哪些实质内容？其应当在怎样的范围内行使？媒体能否对任何违背宪法和法律的人和事进行公开批评、监督？新闻主体的范围如何界定？公民和法人能否参与创办新闻媒体和出版单位？新闻活动能否不受法律之外的其它党政权力的干预？如何均衡新闻自由与司法独立审判之间关系？等等。
　　二是新闻的功能界定问题。新闻的功能应当是舆论表达还是舆论导向？在刚性的法律面对弹性的意识形态问题时，如何处理新闻法律与意识形态的关系？新闻媒体既是党和政府的喉舌，又是人民的喉舌，这在法律上如何定位？如何处理“喉舌论”与新闻自由的矛盾？等等。这一系列的问题都是我国新闻立法应当考虑并给予解决的问题。
　　可以说，我国新闻立法是我国经济、政治、社会发展的现实需要；同时，我国也已经具备了一定的关于新闻立法的社会条件；但是，我国的新闻立法还需要作出很大的全面努力，还需要进一步研究和探索。
　　目前，我国一些地方已经开始制定有关保障媒体权利的法律，比如，江苏省准备出台的《江苏省预防职务犯罪工作条例》中关于妨碍新闻媒体舆论监督者将“承担法律责任”的规定，虽然该条例本身并不属于新闻方面的立法，但是其可以被认为是以法律保证媒体权利的一种形式。也许，地方切块推进是我国新闻立法的一条新的可行的路径。新闻立法离不开政治体制改革的促进。值得庆幸的是，我国正在积极推进政治体制改革和法治文明的发展，这必将加速我国有关新闻立法的进度。当然，新闻立法也会促进我国政治文明与法治文明的进步，二者是一种相辅相成的关系。

　　注释：
　　①“媒介审判”是指新闻媒介超越正常的司法程序对被报道对象所作的一种先在性的“审判预设”。它是新闻竞争日趋激烈下的产物，从法理学的视角看，“媒介审判”损害媒体作为社会公器的形象，是新闻媒体的职能错位，它使得司法独立和新闻自由的天平过分倾斜，有悖于法治精神。参见冯宇飞：《从法理学的视角看“媒介审判”的负面效应》，载于《新闻战线》，2002年11月版。
　　② 参见：黎必刚：《关于我国新闻法制建设的思考》，载于《湖南大众传媒职业技术学院学报》，2003年10月版（第3卷第4期）。
　　③ 罗静：《我国新闻领域法律体系的构成与缺陷》，载于《新闻记者》，2006年第2期。
　　④ 魏永征：《新闻传播法规教程》，中国人民大学出版社，2001年版，第209页。
　　⑤ 罗静：《我国新闻领域法律体系的构成与缺陷》，载于《新闻记者》，2006年第2期。
　　⑥ 参见刘国明：《中国新闻立法的进展和难点》，载于《新闻爱好者》，2003年11月版。

　　（尹超，中国政法大学法学博士；尹增刚，青岛大学党委宣传部副部长）

　　来源：青年记者２００６年第９期