随着经济、政治的迅速发展，社会的利益分化倾向日益明显，公民的利益表达愿望日益增强，利益表达的渠道更加畅通，我国公民的政治参与意识逐渐变得主动积极起来。在与公众利益密切相关的政策问题上，相关部门也开始认真听取公众意见，鼓励公民积极参与政策合法化的过程，一改过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式为“谋”与“断”的适当反复，增加政策的透明度。
　　当政府部门尚不敢肯定某一政策动议能否得到支持时，他们可能试探性地向媒介透露这一动议，目的在于试探民意。这种试探性地公布政策动议，我国新闻传播学者孙旭培教授称之为施放“决策气球”：“它是在某个公共问题已经形成并有一定的政策诉求后，有关部门在考虑相关政策制定与否、该如何制定时，尽可能广泛地听取舆情民意的一种试探性方法，具体做法是通过新闻媒体传播有关信息，以激发利益取向不同的公众参与讨论，各抒己见，建言献策。”①
　　而政府部门施放“决策气球”的行为正由以前的不自觉走向自觉。
 
　　典型事例比较：政府决策听取民意的自觉性

　　1．政府对于制定“延迟退休年龄”的决策
　　2004年9月8日，《北京晨报》报道，称劳动和社会保障部正在考虑延长职工的法定退休年龄，首要是女性的。此后数天，对这则消息，全国媒体都在跟踪报道、展开讨论。由于公众舆论对延长退休年龄主要持反对态度， 9月17日，劳动与社会保障部部长郑斯林对此正式表态说，“延长退休年龄并不是当前中国立即需要实行的政策”，同时透露正在吉林、黑龙江开展试点工作。②
　　2．政府对于制定中国医疗体制改革的决策
　　2007年全国政协召开的提案办理工作情况通报会公布中国卫生改革与发展方案已经由国内著名高校、国务院研究机构、国际组织以及著名国际私人机构等6个平行机构参与制定。对这6个平行的方案如何取舍，2007年3月7日，卫生部部长高强在政协医卫组联组会上表示，在新医改方案制定中，会广泛征求政协委员和各方意见，待方案基本确定后，还要举行听证会，甚至通过网上公示的方式，广泛听取社会各界的意见。③
　　比较这两个案例后我们可以看出，在考虑延长退休年龄时，政府可能是无意地或者说不自觉地在向媒体披露议案而听取民意。而在近期的医疗体制改革的方案上，政府主动将6条方案通过媒体公之于众，广泛听取社会各界意见，由大众来选取最终方案。可见，政府已经逐渐自觉地施放“决策气球”了，其目的是为了收集民意，其方式是通过媒介。足见政府对民意和媒介方式的重视。

　　媒介在收集民意方面的独特功能：聚合和扩散效应

　　大众媒介在集中表达公众的要求和建议的过程中，它的聚合、扩散功能便显示出来。媒介能够整合公众分散的个体意见。公众的个体意见通过大众媒介予以公开表达后，很快就会得到一定数量人群的支持，意见就会聚合形成公众舆论，从而对公共政策的制定者形成强大的压力，迫使其在政策制定过程中考虑和重视这种利益要求。
　　另外，媒介能够扩散集团化的群体意见。群体意见一开始便表现为公众舆论，并会积极表达该群体的意见。但是它仍然必须借助大众媒介的扩散效应，在更广泛的范围内扩散某一社会群体的利益要求和意见，从而发挥媒介放大器的功能，使某一群体的利益要求得到更多的支持，进而增加对公共政策制定的利益分配施压的砝码。2003年8月中旬，国家发展与改革委员会通过了怒江流域水电开发方案。此决定立即引起一批环保组织的反对，上书国务院领导，要求停止怒江水电梯级开发。同时他们通过媒体发出反对建坝的声音，争取舆论支持。此后引起了国务院的重视，暂时搁置了一度箭在弦上的怒江水电工程。2005年9月61个环保组织和99位个人又起草一份公开信，并将它呈送国务院和发改委、环保总局等有关部委。与此同时，支持开发怒江水电的人也上书中央领导，希望该工程早日上马。正反两方面的上书形成拉锯战，大众媒介的参与也使这一问题成为全国范围内的焦点话题，讨论非常热烈，鉴于此，中央迟迟没有对怒江工程定案。④
　　大众媒介利用媒介的整合和扩散功能，这样把分散的个人要求和意见聚合而成为群体利益要求和意见后，进行综合分析后又把某个群体的利益要求和意见扩散和放大，赢得更广泛的支持，从而促使这个群体的利益要求和意见影响公共政策的利益分配。大众媒介的这一独特功能直接影响着政策的制定。有关研究显示，美国的媒体在越南战争中影响了社会舆论，特别是通过揭露战争赤裸裸的残酷现实，改变了美国对越南的政策。⑤
 
　　媒介参与“决策气球”的具体行为：引导话题和表达民意

　　第一步，通过 “议程设置”来引导民众关注政策议题。政府公布政策动议后，大众媒介就必须集中传播相关信息。媒介往往会集中时间、集中报纸版面或广播电视时段，进行系列报道，以期形成一个时期公众和政府关注和议论的焦点，进而引导公众关注和讨论这些重要的社会问题，发表意见和建议，最终为推进政策输入提供压力和动力。例如1999年5月《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》颁布后，媒体立即进行了大量报道。据统计，《人民日报》从1999年到2002年期间报道频率较高的四组政策法规中，助学贷款政策被报道1012次，而其余三项均不足90次。大众传媒除了正面宣传政策以外，还有关于贫困生的故事讲述、政策实施进展缓慢的批判言论等各种报道形式，于是引起了相关专家、决策智囊和社会精英的关注，促进了助学贷款制度的改进。⑥
　　第二步，收集并表达民意、民智。媒体在引导公众进行讨论后，必须收集公众的意见。一方面，媒体主动地搜寻公众的意见并加以报道，充当公众的代言人。另一方面，媒介要提供公众自主表达的空间，主要是开辟言论专栏让公众建言献策。
　　网络已成为反映民意的渠道，国家的最高决策层对它也越来越重视。在2003年“非典”肆虐期间，国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝都透露，他们也曾亲自上网了解舆情。
　　由上可见，媒体在政府决议和民意诉求之间起着重要的桥梁、沟通作用。制定政策和欲影响政策的人往往都需要借助媒介。媒体能够刺激受众对某话题的兴趣并引导对话题的讨论，能够整合、扩大公众的意见，可以让民意、民智传达到政府机构，从而影响和修改政府政策的制定。正是大众媒介对社会舆论的掌握，使得政府在重视民意的同时，也青睐于通过大众媒介的渠道来施放“决策气球”，从而与民意之间进行有效的沟通。

　　注释：
　　①②孙旭培 吴麟 《新闻媒体与决策“气球”》，《新闻爱好者》2005年第3期。
　　③刘薇，《高强称新医改方案将网上公示广泛听取意见》，搜狐网，2007年3月8日，链接地址：　　http://health.sohu.com/20070308/n248580558.shtml。
　　④王绍光，《中国公共政策议程设置的模式》，《国情报告》2006年第10期。
　　⑤戴雨果[英]，《英语国家新闻记者的社会作用》。
　　⑥濮岚澜 陈学飞，《话语运动与议题建构:国家助学贷款政策的议程设置分析》，2004年3月。

　　（作者单位：华中科技大学新闻传播学院）

　　来源：青年记者２００７年第１０期