●  李继东  王杰昌

　　对于以国有为主导的我国大众传媒业来说，规制与解除规制无疑成为传媒制度、体制建设的关键问题之一。而规制问题有其深层次的经济、政治缘由，知其然，方能更好地知其所以然，故此本文试图通过分析经济、政治思潮对美国政府规制发展的影响来探求规制问题的根由所在，以期更深入地了解大众传媒业的规制问题。

　　规制的经济思潮根由

　　从经济思想史的角度来看，从18世纪末到19世纪初期，市场经济开始逐步形成。期间政治经济学家亚当斯·斯密在1776年出版了《国富论》，他着力弘扬市场这只“看不见的手”的作用，抨击重商主义时代政府对经济生活的无端干预，倡导通过不受政府规制的自由市场来保持经济高效率。①这种自由市场的观念成为美国在19世纪时的经济领域的圭臬，美国政府对经济活动的干预日趋减少。这也就是经济思想史上所说的经济自由主义。
　　在这种自由市场的倾向还未达到完全的自由放任的状态之前，即在19世纪末，美国政府对经济活动的规制开始稳步扩展②，1886年美国成立国内商务委员会(ICC)来管理州铁路的运价。1913年又建立了作为中央银行的联邦储备制度，控制各商业银行；同时建立联邦贸易委员会(FIC)，防止大企业的不公正贸易行径。尤其是从20世纪30年代开始，鉴于自由市场经济所导致的诸如失业率上升、贫富分化加剧、环境污染严重、经济大萧条等问题，美国政府对经济规制大大地加强了。1936年英国经济学家凯恩斯出版了《失业、利润及货币通论》一书，在这本书中，凯恩斯批判了过分强调自由放任的自由市场经济观念，提出了应强化政府在经济中的作用，特别是加强政府对储蓄和投资的控制，以加强政府对“需求的管理”③。他以就业不足均衡来反对传统的经济自由主义者奉为圭皋的完全竞争条件下充分就业均衡的理论，提出克服市场失灵的国家干预主义学说以及与此相匹配的一整套财政和货币政策。这就是著名的凯恩斯主义（有些学者将凯恩斯主义与罗斯福新政一并称为新自由主义）。从罗斯福新政一直到20世纪70年代，凯恩斯主义在美国乃至其他西方发达国家一直居于主导地位。美国政府对经济的规制日益强化，1934年美国政府建立了证券交易委员会(SEC)对金融市场的严格管理。此后建立了联邦通讯委员会(FCC)、民用航空局(CAB)等等，对有关行业进行业务许可证、产品价格等方面的控制。原已存在的联邦动力委员会(FPC)的职能也得到了加强。美国逐渐成为了规制资本主义，亦即国家干预主义在美国兴起。
　　在20世纪70年代美英等国经济遭遇“滞胀”之后，出现了政府失灵的现象，代表自由主义的各种学派应运而生，其中以哈耶克为代表的新奥地利学派、弗莱堡学派、以弗里德曼为代表的货币主义学派、理性预期学派和供给学派等最为著名（也有的书将他们称为美国式的新保守主义）。这些学派对凯恩斯主义进行了思考与批驳，试图恢复经济自由主义在经济理论中的正统和主流地位，20世纪70年代遂成为新自由主义经济学滥觞时期④。同时在实践领域内，撒切尔首相首先在英国掀起了私有文化和自由文化的浪潮。1981年就任美国总统的里根也实行解除规制等自由主义的经济政策，推行经济自由主义和削弱政府的经济作用成为美国新的经济思潮。

　　规制的政治思潮根由

　　从政治学的角度来看，政府解除规制关乎到意识形态流变等问题。在美国无论是共和党还是民主党，他们都信奉“美国意识形态”⑤，即拥有相同的基本意识形态理念：遵循自由市场经济的自由资本主义价值观和尊重美国宪法的基本原则。亦即自由主义的理念与价值观对美国政府及社会的影响是至深至远的，而与政府规制密切相关的是关于政府的职能，或者说政府的权利与责任的问题。
　　古典自由主义发展于由封建社会向资本主义社会转型时期，并在19世纪工业化的初期达到顶峰。古典自由主义尽管有许多种形式，但其共同的特质在于他们笃信消极的自由主义，即，自由是排除任何外在约束的个人自由，政府的建立是基于每个个人将自己的一部分自由让出来，交于政府，以保护个人的权力不受他人的侵犯，这就是所谓的社会契约论的基本思想。故此古典自由主义认为政府应是小政府，其职能仅仅是保护个人免受他人的侵害，用洛克的比喻来说政府就如同“夜警”⑥。政府对于经济领域的职能就是管得越少越好，也就是上文所谈到亚当·斯密倡导的自由放任的自由市场经济观。诚如美国开国元勋托马斯·杰佛逊所说：“最好的政府是管得最少的政府”⑦。但管得最少并不意味着政府什么都不管了，也并不是说政府对于国民不负任何责任。实际上，对美国建国理念有着重要影响的两位自由主义者：托马斯·杰佛逊（美国第三任总统）和梅逊（美国开国思想家），他们认为最好的政府是管得最少、权力最小的政府同时又是责任最大的政府，亦即从限制公民自由方面来说是小政府而从提供公共服务来说是大政府。当然从现实的角度来讲，这种最好的政府是不存在的，因为权利与责任是相伴的。但这种观念对美国政治思想的影响是很深远的。
　　到了19世纪后期，自由市场并不像亚当斯密所想得那样可以自由约束，而是出现了诸如经济危机等弊端。19世纪80年代，英国哲学家T.H.格林对自由主义进行反思，提出了积极的自由主义，他认为人除了寻求个人利益最大化之外，还会同情他人，富有社会责任感，还有利他主义精神。因此政府不应该被逐出市场，而应保护公民，使之避免经济体系中某些不公平。主张政府对工资、工作时间立法，为国民提供失业与健康保险及为所有人改善受教育的机会等等。这就是美国20世纪的自由主义思潮，也就是政治学上所说的现代自由主义。其实从本质上讲现代自由主义与古典自由主义对政府规制的看法是相同的，即权力最小的政府。但这种承认政府应当适当地干预经济的观念却不同于古典自由主义，从此美国政府对经济的规制开始稳步增加。到20世纪30年代，如上文所说出现了奉行国家干预的凯恩斯主义与罗斯福新政。到70年代，古典自由主义又开始在美国兴起，出现了笃信市场原教主义的美国式的新保守主义。
　　综观美国的经济与政治思潮发展历程，无论古典自由主义还是现代自由主义、新保守主义，也不管是放任自由的经济观还是凯恩斯主义，其中有一些基本的理念是不变的。其一，个人主义：承认每个人都有自己特有的价值，具有与生俱来的生命、自由和财产权。同时每个个人要尊重他人的利益与隐私。这也是为什么美国意识形态遵从小政府的原由之一。其二，机会均等的公平观：每个个人都拥有发展自己不均衡的技术与能力的平等机会，在法律面前一律平等，享有平等的政治与公民权。其三，笃信自由市场经济与小政府的观念 ：其实这是自由主义所尊崇的自由原则的一种体现而已，无论是个人还是经济活动应该享有自由，政府不能剥夺这种权利，只能保护。

　　美国大众传媒业规制及其发展

　　通过以上分析与阐述，再来看美国政府对大众传媒业的规制的变化就很好理解了。实际上，自由主义对自由的理解还包括一个重要的层面，就是笃信言论出版的自由。既然承认每个个人都有自己特有的价值，自由是一种与生俱来的权利，那么大众传媒业的一个重要功能就是表达个人的言论与喜好。因此美国的大众传媒也是独立于政府的，尽管也有政府支持的广播台、电视台等，但其主体是自由的经济实体——商业传媒集团或机构，所以大众传媒中的新闻业在美国有“第四种权利”之称。当然，这并不意味着美国政府对传媒业就放任自由，大众传媒具有外部性和公共性，而对公共品进行管理正是政府的主要职能之一。不过美国式的意识形态对大众传媒业的影响也是很深远的，这从美国政府对大众传媒的规制历程可见一斑。
　　古典自由主义对美国大众传媒业的影响首先体现在1776年之后，报业的自由主义理论在美国开始实行，并且作为附属于宪法的《权利法案》的第一条修正案被正式采纳。而报业自由主义的理论精髓是报纸是个人言论自由表达的媒介，而真理是在“思想的自由市场”下进行“自我修正” ⑧。从中我们不难看出经济自由主义的思想内涵来。到了20世纪，社会责任理论在美国发展起来，该理论倡导在保证个人自由表达的同时，媒介也应该承担起社会责任。媒介应该受到社群意见、消费者行为、媒介职业道德的控制，同时也应受到政府立法机构的控制。政府对媒介的规制由此而逐步加强。
　　随着广播的诞生，2 0世纪20年代后期美国的电信管理体制就开始逐渐形成。根据《1927年广播法》，美国政府组建了联邦广播委员会（FRC）。该机构管理广播电台、公共服务、紧急服务等，发放许可证，分配广播频率、控制电台播出功率。到罗斯福新政时期，即在凯恩斯主义盛行的时候，美国政府加强了对大众传媒业的规制，从而产生了1934年的《通信法》以及随后成立的联邦通讯委员会（FCC）。FCC取代了先前的联邦广播委员会(FRC)，负责管理全美国的无线电事务，以保证使用无线电为公共利益服务。
　　20世纪70年代，古典自由主义思潮在美国复兴，产生了美国式的新保守主义，这种思潮对大众传媒业的影响体现在20世纪80年代。从那时起美国政府逐渐对大众传媒业放松规制，比如，1984年，FCC取消了其要求电视台播放最少数量的新闻和公共事务节目，以及限制互相播放一定数量广播节目的规定，也取消了要求电视台保持播放节目的公共纪律和确定电视台经营的社区节目要求的规定。在20世纪90年代，富有标志性的 1996年美国《电信法》，首次对1934年的《通信法》进行了全面修改。这次修订彻底改变了美国通信市场的结构，从法律上拆除了分割市场的藩篱，有线电视公司可以进行电话接入服务，电话公司可以进行视频节目分配业务，从而大大放松了对广播电视与其它产业联合兼并的限制，对一家广播电视公司拥有附属台的限制等，这使得美国广播电视业在90年代出现了前所未有的大兼并、集中、整合的现象。近年来，FCC的一些新规定进一步放松对媒介的规制，表现在以下几个方面，一是放宽了对美国媒体所有权的许多限制，比如放宽了单一集团所拥有电视台的全国观众的上限（从原来的35%调高到45%）。二是基本上取消了对电视台和报纸在同一城市交叉持股的限制（指在拥有9个或9个以上电视台的市场）；三是放宽了对当地电视台所有权的限制，媒体公司可以在更多的市场拥有两家电视台，在纽约和洛杉矶这样的超级城市，一个公司甚至可以拥有3个电视台。
　　通过以上的阐述，我们可以看出，美国大众传媒业规制的发展变化是经济与政治思潮的影响所致，故此，对大众传媒业规制的理解需探求其深层次的政治经济思潮缘由。同样，处于社会转型期的我国传媒业规制的变化也有赖于整个政治经济思潮，乃至思想观念的变革。
　　目前我国大众传媒业规制的变化尚处于政策、规制和业务的调整之中，尚未触及传媒制度，乃至经济与政治思潮的变迁。从新制度经济学的角度来看，一个好的制度会促进经济的发展，有效地配置有限的资源，优化产业结构。而制度的变迁又是一个非常复杂的演变过程，特别是在我国，基于长期计划经济所形成的非正式规制、习惯和观念会与市场经济的思想观念发生很深的冲突与消长。而作为党的喉舌的大众传媒业又如何在保证党和国家的利益、大众的利益和商业团体的利益中逐步发展壮大，没有一个好的制度，没有一种政治经济思潮层面上的变革又谈何容易呢？好在开放改革已向纵深处发展，大众传媒业规制的制度化、法制化又迎来了一个春天。

　　注释：
　　①保罗·A·萨缪尔森著，高鸿业等译，《经济学》（第12版），第1274页，中国发展出版社，1992年3月版
　　②默里·L·韦登鲍姆著，张兆安译，《全球市场中的企业与政府》（第六版），第218页，上海三联书店，上海人民出版社，2002年6月版
　　③④⑤⑥⑦Andrew Heywood ,Political Ideologies-An Introduction(Second Edition),p60-62,p92-97,p3-4,p47,Mamillan Press Ltd.,1998
　　⑧沃纳·赛佛林/小詹姆·斯坦卡德著，郭镇之等译，《传播理论：起源、方法与应用》（第四版），第340页，华夏出版社，2000年版

　　（李继东，北京第二外国语学院国际传播学院传播学博士；王杰昌，山东电视台新闻中心副主任）

　　来源：青年记者２００６年第１６期